推进农村基层民主，实行村民委员会直接选举，是改革开放以来，我们党带领亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。实行“海推直选”，使村委会选举更趋民主，得到广大农村干部群众的高度评价。广大群众在农村基层直接行使民主权利，选举村民委员会主任、副主任和委员，实行民主自治，这确保了占我国绝大多数人口的农民当家作主。但毋庸讳言，在村委会选举中也出现了一些新情况、新问题，值得我们认真研究，加以解决。
一、目前村民委员会直接选举中存在的问题
(一）党支部的领导核心作用不能真正发挥
《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定，村党支部的主要职责之一是“领导和推进村级民主选举”，但在实际工作我们发现此项职能没有得到很好的履行，有的支部成为选举过程中帮忙的服务机构，有的认为此事与己无关，成为旁观者，有的甚至被架空，无法驾驭整个局势。这个问题不解决，势必影响到党的领导和人民当家作主的有机结合，违背民主政治必须在党的领导下有计划、有步骤、有秩序地进行的原则。
（二）贿选问题
在选举中，程度不同地存在着候选人为达到自己或自己同派系的人当选的目的，采用吃请、钱财拉拢选民的现象，严重影响了选举的公正性、严肃性，影响了农村民主进程的顺利推进，也影响了下一轮农村工作的开展。
（三）选举程序不完善、不成熟
村委会直选对我国农村来说是一个新生事物，而我国经济发展又不平衡，农村党建工作也参差不齐，即使在同一个城市的农村中这两方面的工作差别也十分明显，这就导致了许多问题无法用一部《村民委员会组织法》这一种标准去衡量。选举的相关法律和制度还不完善。从实践来看，一个制度化、规范化的选举制度还远远没有建立起来。表现最为突出的是：（1）选民资格的确认。农村人口流动日益经常和普遍化，给村民及选民资格的确认带来新的矛盾和问题。土地被征用的“农转非”、非迁户的“农嫁非”及长期外来打工者是否享有选举权？（2）候选人的资格限定。是否在选举法规定的范围之外另行附加年龄、文化程度、工作能力和履行村民义务、遵纪守法情况的限制？这些资格条件由谁及通过何种方式来确定？还有如何保证妇女干部当选？（3）竞选的组织和方式。竞选是否有范围和方式及手段的限制？能否成立竞选的组织及活动班子？竞选与非法串联、私拉选票及贿选的界限如何界定？（4）贿选的界定。什么是贿选？非法允诺、请客吃饭是不是贿选行为？对贿选等违法行为如何查证和处理？以上这些问题都缺少相应的具体规定。相关法律和制度的不完善，不仅在实践中难以操作，还常常引起争端，制约着村委会民主选举的发展。
（四）宗族势力影响选举问题
由于我国有着几千年的封建宗法社会的历史，传统宗族文化根深蒂固，农村的自然村又是由有相同血缘关系的宗族群体聚居而逐步发展起来的，加上农村实行家庭联产承包责任制以后，宗族在农村中的生活互助、处理纠纷、维持社会秩序、婚丧活动等方面发挥着一定的作用，这就使得宗族势力存在于当今的农村. 农村宗族、派性矛盾在选举过程中得到集中体现。受传统的封建意识影响，在我国一些农村中，家族、宗族观念仍然比较浓厚，同时，市场经济大潮中的不同利益群体之间的差异性又构成了部分农村中的派性因素。在个别宗族、派性矛盾比较明显的村，通过竞选村委会成员以维护本群体利益会引发派性对立，这给村委会直接选举带来了一定的困难。如果任其发展下去，不仅会影响乡村的民主政治建设，而且也会影响我国建设法治国家目标的实现。“宗族势力”在农村的主要表现：一是重人治，以血缘关系划线，是乡村政治民主化、制度化的对立面。二是重私利，强调宗族本位，封闭保守，与现代民主所必需的市场经济和开放精神格格不入。三是宗族化治，肆意膨胀本宗族的势力，严重削弱正式组织的权威。在“宗族势力”肆虐的地方，村民自治往往变成一种不顾全村村民权益、畸形发展的“怪胎”。当前在有些地方，家族势力有所抬头并且公开左右选举，由家族中的权威人士出面推出代言人，通过串联、游说和操纵，利用族大票多的优势取得村委会选举的胜利。由于掺杂家族的因素，一些村民不能按德才兼备的原则选出自己满意的村委会主任，而是在家族势力的影响下，盲目随从，投违心票，使公正、廉洁并且有能力的候选人不能当选。
（五）体制性矛盾日益凸显。
海推直选的实行，使村委会的“合法性”地位大大提高，由此带来“两委关系”、“乡村关系”等体制性矛盾日益突出，进而影响村委会民主选举的发展。在实行海推直选以前，村委会干部候选人主要由村党支部提名，乡镇党委审查，然后经过村民投票选举，选举过程完全可以掌握。通过这种选任方式上来的村委会干部，既听命于村党支部，也会完全服从乡镇党委政府的领导。实行海推直选后，村委会干部的选任权转移到了普通村民的选票上。一些海推直选产生的村委会干部认为自己是村中大多数人选举出来的，有群众基础，腰杆子硬，因此不把党支部放在眼里，影响“两委关系”。
（六）“问题村”在选举中的影响。
个别村在村级经济发展过程中，由于经营管理不善，导致负债或村级帐务混乱，加上党群、干群关系紧张等因素，往往在村委会换届选举中引发，不仅干扰选举的正常进行，还影响了社会的稳定
（七）、经济利益因素。
国内外的历史经验表明，经济利益驱动是民主政治发展最本源的动力。经济发展程度高低，特别是农村集体经济的发展，对村民选举的高质量运转有重要的意义.在经济发达地方，村民积极参与选举，除了出于对自己相对独立的利益保护的考虑之外，还出于从公共事务中获得更多的利益的考虑，也就是说，通过积极参与在公共利益中分配到更多的份额。这样一定的公共利益(强大的集体经济)存在就成为吸引村民积极参与选举的重要驱动力。反之，在经济落后的地方，如果没有任何公共利益存在，村民对村委会选举就会失去兴趣。大量的事实表明，一些集体经济“空壳”村，即集体经济一无所有的村，村民参与选举的积极性很低。这一点从下面村民竞选村干部中也可以看出来。
对候选人的影响。当前，许多人竞选村干部主要是出于经济利益的考虑，当选上村干部后，不仅可以得到规定的工资和补贴，甚至还有一些“隐形”收入。这种情况在经济发达地区尤甚：由于搞开发区建设，不少‘征地村’拥有不少集体资产，有的数百万，有的达上千万。这是许多村委、小组长竞争激烈的原因。与些同时，一些在外面做生意发了财的‘大款’也积极回村参选。目前，一些农村村级财务管理非常混乱，收入不入账、财务不公开、白条充账现象普遍，这也许是村干部“ 隐形”收入的主要来源。当然，在经济落后地区，当村干部经济收入太低甚至经常领不到工资时，就会大大降低农村能人竞选的兴趣，以至许多能力较强者外出打工经商，从而造成农村干部队伍后继乏人
二、对策分析
农村基层民主选举，实行村民自治是利国利民的千秋伟业，任重道远，正如彭真同志所说：“办好村民委员会，实行村民自治，是一项长期的艰巨的工作，不能把它看得那么容易……”。千里之行始于足下。当前，我们要抓住机遇，采取切实有效的措施 ，依法搞好村委会民主选举工作，推动村民自治事业的健康发展。
（一）理清党支部和村委会之间的关系加强党支部自身建设
《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：“村党支部是村级各种组织和农村各项工作的领导核心。”由此可见，村党支部工作应该包括领导村民委员会换届选举。而村委会组织法和基层组织工作条例是站在不同的角度而制定的，这就迫切需要对两委的关系特别是在选举过程中二者的关系用统一的法规作进一步便于操作的规定。
在调研过程中我们发现，凡是村委会选举搞得顺利的村，都有一个坚强的支部班子做后盾。支部一班人大都具备以下几方面的素质：一是有较高的政策法律水平。二是有清晰、创新的经济发展思路。三是有廉洁奉公之德和扶正祛邪之威。支部班子成员素质高，在群众中有威信，才能在村委会选举中更好地发展作用。
（二）从立法、选举过程监督、宣传教育等各个方面，加大解决贿选问题的力度
对贿选要有明确的界定。《山东省村民委员会选举办法》规定：所谓“贿选”，指某些人为了达到当选村民委员会主任、副主任、委员的目的，在选举期间向一部分村民赠送现金、实物，进行贿赂，要求这部分村民在村委会选举中投票让自己当选的不良行为。但是，贿选的界定目前比较困难，特别是在把向选民赠送实物作为贿选依据这个问题上操作难度比较大。因为市场经济条件下，人们思想活跃，关系复杂，很多时候赠送实物与朋友间礼尚往来的界定难以区分。即便确认为贿选，在实践中，也有取证难这一最大问题。贿选的进行往往是非常隐蔽的，天知地知你知我知，给取证造成难度，而且候选人往往不亲自出面，利用他人向选民行贿，这样给取证造成很大的困难，而只根据举报就立即追查，在一定程度上会造成选举工作的混乱。即使取证成功，依法处理，但相关法律中对贿选并没有规定具体的处罚措施。针对选举中出现的这些新情况、新问题，刑法、行政诉讼法、行政复议法、社会治安处罚条例等法律法规应对村级选举中的贿选、破坏威胁选举的违法行为从认定到处理做出明确的规定，以解决因规定笼统无法可依的问题。
开通正当竞选的渠道。村民选举委员会集中时间、地点、人员，组织正式候选人发表治村演说，一则给村民提供了解候选人能力的机会，二则给候选人提供正当的施展才华的舞台，使一些台后的工作走到台前，可减少贿选现象的产生。
加大对村民的教育和培训，提高其民主法制意识。通过这方面的工作，使他们克服那种从个人私利和眼前利益出发，随心所欲，谁给好处就选谁的心态，关闭贿选活动的市场。要充分发挥党员的先锋模范作用，带动周围群众积极参加选举活动，形成选举中的正气和主流。
(三).完善选举制度、程序，将推进民主进程真正落到实处
随着农村基层民主的推进，村民委员会组织法也应当与时俱进，不断补充完善，使村民委员会换届选举真正做到有法可依。以实行民主选举为契机，将农村四大民主逐一落实。农村民主的四个环节包括：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。目前村级直选只解决了一部分问题，而对于在决策、管理、监督的环节上，如何发挥民主，没有一套完整的规章制度制约，只能依靠领导班子个人素养。
搞好制度建设。搞好村民自治，制度建设是根本。对于村级民主选举制度要加强和完善。由村民直接选举村委会干部，真正把思想好、作风好、办事公道、群众威信高的人选进领导班子，带领群众共同致富。应逐步规范候选人提名方法和提名程序，在选举中坚持差额、直接和秘密投票原则，建立村民选举委员会执行选举工作，制止选举中出现的家族势力、徇私舞弊，及时公开公布选举结果。
规范选举程序。法律、法规规定的村委会民主选举的精神，需要有规范的村委会选举的实际操作步骤和程序来保证。在选举中，要特别注意做好以下关键环节的工作：一是做好村民选举委员会和村民代表的推选工作，保证村民的推选权。不能硬性规定或由组织指定、委派村党支部领导班子成员担任村民选举委员会成员。二是做好选举办法制定工作，遵循法律精神，结合本村实际，制定村的选举办法，并经村民代表会议讨论通过，保证村民的选举办法决定权。三是做好选民登记工作，不能错登、漏登、重登，保证村民的选举权。四是要做到由村民直接提名确定候选人，杜绝变通法定提名候选人程序，保证村民的直接提名权。五是做好选举日的投票工作，保证村民的投票权。选举时，在投票中心、投票站要设立秘密写票处，对流动票箱的加以限制和规范，对委托投票要严格控制委托数和依法办理书面委托手续。必须当场公开计票、唱票，公布选举结果，杜绝过夜唱票暗箱操作等选举不公开的现象。六是做好另行选举的工作，保证村民的另行选举权。正式选举没有选出主任或村委成员不足三名的，必须组织另行选举。
(四)、消除宗族势力对村委班子换届选举干扰
改进宣传介绍办法，切实保障选民的知情权 由于选举竞争机制在农村尚未建立，选举程序尚不规范，有些做法还不够公开、透明、民主。同时，自农村实行家庭联产承包责任制之后，村民的主要任务是种好自身的责任田，村子里的社会公益活动参加比较少，特别是一些年轻选民，长年累月在外务工，对村子里的人和事就知道得更少。对候选人不了解，选民无法比较、选择。所以，选民认为选谁不选谁，与己无关；参选不参选，无所谓。为此，可在选举中引入竞争机制，把选举人和被选举人两方面的积极性都调动起来。一是要拓宽宣传介绍范围，不能只限于在选民小组会议上介绍，而要拓宽到整个选区进行广泛宣传介绍。必须要进村入户，采取群众喜闻乐见的多种形式，进行系统的宣传教育；邀请选举工作先进村的村民代表介绍经验体会等，向村民宣传民主选举的意义。二是要延长宣传介绍的时间。不仅要在推荐候选人时进行介绍，而且要在酝酿协商、确定正式候选人阶段，直到投票选举日前一天，都应该利用各种机会和形式进行宣传介绍。三是要扩大宣传介绍的内容。不能只限于介绍候选人的年龄、性别、工作简历等基本情况，而要如实介绍候选人的政治表现、工作能力、参政水平等方面的情况。四是要改进宣传办法。不能只限于张榜公布名单、印发或广播候选人的基本简历，还应该提倡候选人与选民直接见面，当场回答选民提出的问题。如有的地方，推行竞选演说办法，让候选人在选举大会上发表竞选演说。这样有利于增强选民对候选人的全面了解，有利于消除宗族势力非法“地下活动”对选民产生的负面影响，有利于选民在听其言、观其行之后，对候选人进行全面评估，在相互比较之中，理智地作出选择。
严格规范投票程序及方式，严防“暗箱”操作 在投票阶段，由于种种原因，一些地方仍不适当地大量使用流动票箱。流动票箱的使用，为“暗箱”操作提供了可乘之机。为了科学地规范投票程序，创造宽松的投票环境，避免宗族势力操纵选举，要做好以下三方面的工作：一是严格规范委托投票，严防“暗箱”操作。选民在领取选票时，只能一人一票，减少流动票箱和委托投票的数量，这样就有可能避免宗族中一人抓着一大把选票填写的情形。二是设立秘密划票处划票，就可以有效地保障选民表达选举意愿的真实性和自由度，选民完全可以根据自己的独立意志，决定投或不投谁的票，不必再担心被别人知道自己选谁或者没有选谁而带来的不利影响，这样也就能消除宗族内部成员的种种顾虑，有效地瓦解和抵制宗族势力的干扰。三是在制定《选举办法》时，可以作一些硬性规定，只对老弱病残者实行流动票箱，并根据选民居住分散的实际情况，以自然村庄、村民小组或机关事业单位为单位设立投票站，投票站设有验证处、领票处和秘密写票处；对委托投票的，应特别强调每个选民接受委托的票数不能超过法定数额，以体现直接民主选举的基本精神。
（五）、农村党支部书记、村委会主任一肩挑有利于解决“两委关系”问题。
农村党支部是党在农村全部工作和战斗力的基础，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村党支部书记与村委会主任之间工作配合融洽度的高低，直接影响着一个村的经济发展和稳定。随着农村工作新情况、新内容的不断出现，在一些地区，村党支部书记与村委会主任之间的矛盾与分歧时常显现出来，少数村委会主任片面强调“自治”，把自己游离于党组织领导之外，甚至在极个别的地区出现了村委会主任与党支部书记争权的现象。实行村党支部书记与村委会主任“一肩挑”，有利于党对农村工作的领导，有利于党支部与村委会合力作用的发挥。
（六）加强领导和指导，解决好“问题村”的选举问题,确保选举期间的稳定。
村委会选举工作是农村的一项基础性工作，需要层层建立强有力的选举工作领导机构，形成党委领导、人大监督、政府实施、各有关部门密切配合的工作体制和运行机制，以切实加强领导和指导。具体工作中需要引起重视的是：（1）加强村委会换届选举前的村级财务审计。选举前，做好村级财务清理审计工作，并公开接受村民的监督。通过审计处理违法乱纪的干部，减少选举中经常出现的纠缠不清的经济问题，提高选举质量。（2）要排查选举工作的“重点村”、“难点村”，针对“重点村”、“难点村”的不同情况，制定不同的工作方案，指定专人负责，帮助化解矛盾，保证选举工作的顺利开展。（3）要加强监督检查工作。坚决依法查侵犯村民民主权利的违法行为。通过行政监督、司法监督、群众监督和新闻舆论的监督，来维护《村委会组织法》和有关法律、法规的尊严，维护村委会选举工作的严肃性。（4）重视选举信访工作。要建立重大事件报告制度。
（七）强化教育，加快发展，提高村民参与意识和参与水平。
按照列宁的观点，文盲是站在政治之外的。当前要大力加强村民的文化素质教育，提高其参政议政的意识和能力。要注意以下几点：一是要强化民主选举重要性的教育。教育村民直接选举是村民当家作主、实行自治的基础，选举工作做好了，不仅能够更好地发挥村委会作用，保证国家法律、法规和党的路线、方针、政策在农村的贯彻落实，同时有利于推进村民自治、扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利。二是要强化法制教育。利用会议、广播、电视、报纸、墙报以及一些村民通俗易懂、喜闻乐见的形式宣传国家的法律法规，组织村民学习《宪法》、《村民委员会组织法》，让村民明白民主选举是法律赋予自己的权利，正确行使民主权利受法律的保护，从而自觉地投入村民自治活动，严肃认真地行使自己的民主权利。三是要强化思想政治教育。帮助村民树立正确的人生观、世界观、价值观，摒弃狭隘的自私自利心理和宗族姓派的封建伦理思想，树立大局观念和集体主义观念，摆正个人、集体、国家三者利益关系，坚持按照标准和要求，出于公心，庄重地用好选举权，推荐选举好的村委会班子。提高村民整体素质是一个漫长的过程，需要几代人不懈地努力。只有村民素质整体提高，才能更好地促进基层民主选举的发展和完善。
加快发展农村经济，提高参选积极性。贫穷不是社会主义，大力发展农村经济是摆在广大农村基层组织和广大群众面前的一项主要任务。村委班子要利用科学知识，适应市场，开拓市场，“抓班子、促经济、学技术、奔小康”。只有经济快速发展，农民得到实惠，才能极大地调动村民参与选举的积极性，造就出具有平等、竞争和民主意识的村民，才能确保村民选举的高质量运行，促进农村基层民主政治建设的良性发展。
草滩人大工委 2005年4月 |
